Theorien globaler Steuerung

. Standpunkt von Gruppe: Globalisierung verstehen
Überarbeitet von Schnittmenge am 5. Mai 2011 - 16:19

Die weltweite Verbreitung von Computern und Netzen, einer Verdichtung globaler Informations- und Kommunikationsströme, weltweit zugängliche und verbreitete Massenmedien, Zunahme globaler Abhängigkeiten sowie der weltweite Handel sind einige Faktoren, die den Prozess der Globalisierung vorantrieben. Dieser Globalisierungsprozess führt zu zwei fundamentalen Konfliktdimensionen:

  • Lokale Unabhängigkeit zur politischen Steuerung wird von globalen Abhängigkeiten unterlaufen.
  • Gewinner und Verlierer der Globalisierung

 

Nun schauen wir uns vier verschiedene Ausgangspunkte an, welche uns zeigen, wie die Theorien und Modelle eingeteilt werden können. Herr Willke nennt sie:

  • Primat der Ökonomie
  • Primat des Staates
  • Primat der Homogenität
  • Primat der Komplexität.

Primat der Ökonomie

Die Aufgabe der Politik ist es, einen passenden Rahmen für die Grenzen der Wirtschaft und des Wirtschaftens zu definieren, um damit eine soziale Einbettung des Kapitalismus zu erreichen. Doch wo und auf welchen Ebenen wird Politik betrieben, auf der von Regionen, Nationen, Organisationen? Auf welche Ebenen begründet sich die Weltgemeinschaft, auf Individuen, Funktionssystemen, Kulturen oder Nationen? Sie werden Lachen, für alle möglichen Antworten können Sie eine entsprechende Theorie anführen und namhafte Autoren als „Beweis“ zitieren: Zapf (Modernisierung), Heintz (Weltgesellschaft), Wallerstein/Arrighi (World System), Meyer (World Institutions), Luhmann (Weltgesellschaft), Wilke (Laterale Welt-Systeme), (Internationales System), (Transnationales System)

Frage: Und was machen wir jetzt, wo alle Klarheiten beseitigt sind?
Antwort: Wir verdichten diesen Theoriennebel auf die zwei Konfliktdimensionen, erstellen eine Liste der Argumente und schauen uns ein Beispiel aus der Praxis an.

 

Wie wirkt sich ein globaler markt-fundamentalistischer Ansatz auf unsere beiden Konfliktdimensionen aus?
• Lokale Unabhängigkeit wird durch die globale Marktkraft unterlaufen, so dass sich die politischen Gestaltungsmöglichkeiten von lokaler in Richtung globaler Steuerung verschiebt.
• Die Reichen sind die Gewinner der markt-fundamentalistischen Politik der Jahre vor der Finanzkrise 2008. Der Abstand zwischen Armen und Reichen wurde größer. Der Weltsozialbericht der Weltbank aus dem Jahr 2005 hält fest, dass ein Fünftel der Weltbevölkerung in der Ersten Welt circa 80 Prozent der Weltwirtschaftsleistung erbringt, während sich fünf Milliarden Menschen in der Dritten Welt mit 20 Prozent begnügen müssen.

Auf Seite 17 findet man eine Tabelle mit vier Argumente des ökonomistischen Ansatzes in der Globalisierungsdebatte mit Gegenkritik und Bezug zur politischen Steuerung (G. Wilke 2003):

1. Argument: Ein neoliberaler Ökonomismus vernachlässigt alle anderen Bereiche des Lebens.
Gegenkritik:
• Dem Argument fehlt ein Grundverständnis sowohl für die Leistungen wie auch für die Grenzen des Marktes.
• Auch Marktliberale sehen, dass der Markt seine eigenen Voraussetzungen sowie Rahmenbedingungen nicht selbst erbringen kann und dass es Güterklassen gibt, die nicht marktfähig sind.
Bezug zur politischen Steuerung:
• Einfach laufen lassen stimmt mit dem Prinzip der Eigenverantwortung überein.
• Die Aufgabe politischer Steuerung ist es, Rahmenbedingungen zu setzen, die der Markt nicht selbst bestimmen kann.

2. Argument: Das Wüten der Marktkonkurrenz zerstört geschützte Sozialräume.
Gegenkritik:
• Gerade ordo-liberale Ökonomien trennen zwischen dem Bereich der Wirtschaft und anderen Bereichen, die andern Gesetzen und Logiken unterliegen.
• Konkurrenz ist in vielen Feldern ein Mechanismus für Optimierung und Ressourcenschonung – aber nicht in allen.
Bezug zur politischen Steuerung:
• Die Frage: „Was sind legitime Staatsaufgaben?“ muss neu beantwortet werden.
• Das Prinzip der Eigenverantwortung muss über den Nationalstaat hinaus auf die globale Ebene ausgedehnt werden.

3. Argument: Neoliberalismus fördert Egoismus und Profitstreben.
Gegenkritik:
• Der Marktmechanismus basiert (nach Adam Smith) auf dem Egoismus aller Marktteilnehmer. Profitstreben ist der Energielieferant für den Markt.
• Die ökonomische Theorie muss deutlicher machen, welche Bereiche, Güter und Probleme NICHT durch den Marktmechanismus gesteuert werden können.
Bezug zur politischen Steuerung:
• Aufgabe politischer Steuerung ist es, Spielregeln für legitimen und illegitimen Egoismus, für produktives und für destruktives Profitstreben aufzustellen und durchzusetzen.
• Die Zivilgesellschaft braucht eine Kultur des Altruismus.

4. Argument: Die Furie der Deregulierung überlässt die Menschen den Marktkräften
Gegenkritik:
• Deregulierung ist eine Reaktion auf Überregulierung.
• Deregulierung heißt: Zurückdrängen des Allmachtsanspruches des Staates.
• Deregulierung entkoppelt die Politik von Aufgaben, von denen sie nichts versteht und für die sie ursprünglich nicht zuständig war.
• Deregulierung kann graduell gestuft sein, so das etwa Regulierungsbehörden für Kontextsteuerungen zuständig bleiben.
Bezug zur politischen Steuerung:
• Politische Steuerung heißt im Kern: Ein Balance zwischen notwendigen Regulierungen und möglicher Deregulierung zu finden.
• Deregulierung reduziert politische Steuerung im internationalen und transnationalen Austausch.
• Deregulierung fördert und fordert alternative Lösungen von Problemen über Verträge, Handelsbräuche, hybrides Recht, neue Konfliktlösungsverfahren und –einrichtungen.

Weder die Vereinfachung „der Markt wird’s richten und ist für alles zuständig“ noch die Vereinfachung „die Politik wird’s richten und ist zuständig für alles“ ist eine nützliche Fassung des Problems von globaler Governanz. Was not tut ist das Einbetten der wirtschaftlichen Prozesse in politische, soziale und kulturelle Bedingungen, die der Markt selbst nicht schaffen kann. Wie es um die Politik im globalem Kontext steht, zeigen wir im nächsten Abschnitt. Doch zuvor schauen wir uns ein Beispiel aus der Praxis an.

 

Wie sieht die Praxis aus?
Ich erlaube mir das Buch mit der aktuellen Abkehr der neoliberalen Politik anzureichern.
Die Finanzkrise 2008 hat den neoliberalen Washington Consensus endgültig zum Fall gebracht. In November 2010 hat sich die G20 auf den neuen Seoul Development Consensus geeinigt. Vergleichen Sie selbst die beiden Inhalte:

Die zehn Strukturanpassungen des Washington Consensus:
• Haushaltsdisziplin
• Priorität der öffentlichen Aufgaben auf Bildung, Gesundheit und Infrastruktur, Abbau von Subventionen
• Steuerreform zur Senkung der Steuersätze und Erweiterung der Bemessungsgrundlage
• vom Markt bestimmte positive Zinsraten zur Verhinderung von Kapitalflucht und Anziehung von ausländischem Kapital
• kompetitive Wechselkurse, die der Wettbewerbsfähigkeit der Exportwirtschaft zuträglich sind
• Liberalisierung der Handelspolitik, um die inneren Märkte für ausländische Anbieter zu öffnen
• Offenheit und Verbesserung der Konditionen für ausländische Direktinvestitionen
• Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Einrichtungen
• Deregulierung und Entbürokratisierung sowie Abbau staatlicher Einflussnahme
• Schutz des Privateigentums

 

The six core principles of the Seoul consensus are (Wenn es eine deutsche Übersetzung gebt mir bitte bescheid):

* Focus on economic growth The G20 suggest that economic growth is closely linked with low income countries' (LICs) ability to achieve the Millennium Development Goals. They state that measures to promote inclusive, sustainable and resilient growth should take precedence over business as usual.

* Global development partnership. LICs should be treated as equal partners, with national ownership for their own development. Partnerships should be transparent and accountable.

* Global or regional systemic issues. The G20 should prioritise regional or systemic issues where their collective action is best placed to deliver beneficial changes.

* Private sector participation. The G20 recognise the importance of private actors in contributing to growth and suggest that policies should be business friendly.

* Complementarity. The G20 will try to avoid duplicating the efforts of other global actors, focussing their efforts on areas where they have a comparative advantage.

* Outcome orientation. The G20 will focus on tangible practical measures to address significant problems.

The nine key pillars are areas believed to be most in need of attention within developing countries. These are:
1) infrastructure,
2) private investment and job creation,
3) human resource development,
4) trade,
5) financial inclusion,
6) resilient growth ,
7) food security,
8) domestic resource mobilization
9) knowledge sharing.


Primat des Staates

Sind die Nationalstaaten die wichtigsten Akteure des internationalen Systems (Karsner 2001:6) oder führt die Globalisierung zum Ende des Nationalstaates (Guéhenno 1995, Ohmae 1995)? Oder ist es besser zu fragen, in welche Richtung und in welchem Ausmaß der Globalisierungsprozess die Rolle der Nationalstaaten verändert? Welche Bedeutung hat die nationale Politik im Konzert von kommunalen bis zur globalen Politik?

Beginnen wir langsam und klammern zunächst den globalen Kontext aus und überlegen uns, welche Bedeutung der Staat eigentlich hat. Ein Staat hat ein Staatsvolk innerhalb eines Staatsgebietes. Der Staat besitzt die Herrschaftsgewalt, sich gegen äußere und innere Feinde zu schützen, um Friede und Rechtssicherheit herzustellen und zu sichern. Es handelt sich um das setzen der Normen, welche die Voraussetzungen des gesellschaftlichen Zusammenlebens schaffen und Probleme sozialverträglich abgearbeitet werden können. Der Staat hat die Steuerhoheit: Er kann Steuern erheben, welche zur Finanzierung dieser Aufgaben dienen. Der Staat kann versuchen die Wirtschaft zu planen (Planwirtschaft), doch in einer hochkomplexen, schwer zu steuernde Gesellschaftsmaschine reduziert sich der Staat eher auf ein Reparaturbetrieb. Bei Marktversagen, wie Umweltzerstörung oder zu hoher Arbeitslosigkeit, versucht der Sozialstaat gegenzulenken. Herr Willke behauptet, dass der Staat in der modernen Demokratie über zu wenig Macht verfüge, da er selbst nur der Spielball gesellschaftlicher Kräfte sei und deshalb nur eigene kurzsichtige Interessen verfolge.

 

Nun erweitern wir die Betrachtung des Staates auf den globalen Kontext. Wie wirkt sich die Globalisierungsdynamik auf unsere beiden Konfliktdimensionen aus?

  • Lokale Unabhängigkeit und globale Abhängigkeit beeinflussen sich gegenseitig.
    • Transnationale Corporationen investieren ihr Geld in Geschäfte, in welchen sie bessere Rahmenbedingungen sehen. Es entsteht ein Wettbewerb zwischen den Staaten, um die Gunst der Firmen. Dies kann zum einen zur Erhöhung der lokalen Unabhängigkeit (Importsteuern)und zum anderen zur Erhöhung globaler Abhängigkeit führen (globale Arbeitsteilung).
    • Auf der einen Seite handeln die Nationalstaaten in einem fortlaufenden Prozess Kompromisse aus, so wie es bei der United Nation zu sehen ist. Auf der anderen Seite bestehen selbst organisierende laterale Weltsystem, die sich von der nationalstaatlichen Beeinflussung lösten, wie z. B. das Internationale Olympische Komitee.
    • Oft gibt es keine eindeutige Richtung der Beeinflussung, weder von globalen Kontexten zu den Nationalstaaten noch von den Nationalstaaten zu den Einrichtungen globaler Governanz. Die Rolle der Staaten gestaltet sich weder als dominant noch als irrelevant, vielmehr ist sie vielschichtig, komplex und mitunter auch in sich widersprüchlich.
  • Gewinner sind globale Akteure wie Firmen und Organisationen, die durch strategisch-selektives Vorgehen nationalstaatliche Kontrolle gegenseitig ausspielen können. Es wäre für alle Staaten ein Gewinn, die grenzüberschreitenden Probleme wie Armut, Seuchen, Umweltzerstörung, Kriminalität, usw. in den Griff zu bekommen, doch auf diesem Weg wird es viele geben, die sich als Verlierer der Globalisierung bezeichnen werden. Wer zu oft und zu hoch verliert, wird sich aus dem globalem Spiel zurückziehen wollen.

Primat der Homogenität (Einheitlichkeit)

Das „Theoriegebräu“ reicht von der Modernisierungstheorie (Shumel Eisenstadt, Reinhard Bendix, Stein Rokkan, Wolfgang Zapf) bis hin zu Global-Culture-Ansatz (Robert Robertson) sowie zur Souveränität-Perspektive (Stephan Krasner).

Die Modernisierungstheorie geht davon aus, dass sich das westliche Modell der entwickelten demokratischen Gesellschaft nach und nach zwangsläufig weltweit durchsetzen wird, weil schlicht gesagt keine bessere Alternative existiert. Die Praxis hat jedoch gezeigt, dass dieses Model in den Entwicklungsländern immer wieder gescheitert ist. Auch der organisierte fundamentalistische Terror passt nicht in das Weltbild der Modernisierungstheorie.

Der Global-Culture-Ansatz knüpft an die Klassiker der Soziologie an (Marx, Weber, Durkheim, Elias). Sie verweisen auf eine Entwicklungsrichtung der Moderne, wonach sich schrittweise alle Gesellschaften mit ähnlichen Merkmalen, Kerninstitutionen und Grundstrukturen angleichen. Im Laufe der Zeit soll es zu einer Homogenität der Kernelemente kommen. Ist da jemand anderer Meinung? Ja!
Stephan Krasner geht bei seiner Souveränitäts-Perspektive davon aus, dass der Nationalstaat seine internen Interessengruppen vor den Auswirkungen internationaler Transaktionen schützen und so eine homogene Weltgesellschaft verhindert wird.

Je nach gewählter Perspektive, Gewichtung oder Interpretation wird man Ähnlichkeiten (Homogenität) oder Unterschiedlichkeiten (Heterogenität) finden. Fast überall gibt es Schulen, doch der Lehrstoff, kann sich stark unterscheiden. Die einen lernen das Bombenbauen, die anderen Investment. Ist die Weltgemeinschaft als eine Einheit oder als eine Vielfalt zu untersuchen? Wie soll das Zusammenspiel von Ähnlichkeit und Unterschiedlichkeit in der globalen Steuerung berücksichtigt werden? Nun - die Angelegenheit wird richtig komplex!


Primat der Komplexität

Was ist Komplexität überhaupt? Bestehen in einer Situation mehrere Möglichkeiten, als Sie realisieren können, so ist sie komplex. Sie müssen eine Auswahl treffen. Was machen Sie am Sonntag um 10 Uhr? Schlafen, in die Kirche gehen, Fahrrad fahren, Oma besuchen gehen oder ... ? Sie können nicht alles gleichzeitig unternehmen, Sie werden am Ende nur eine Tätigkeit durchführen. Eine Situation ist um so komplexer, je mehr Möglichkeiten es gibt, als Sie durchführen können. Komplexität bezieht sich auf einen Beobachter, in diesem Fall auf uns selbst. Ein weiteres Beispiel: Ein Heizungssystem entscheidet, ob geheizt wird oder nicht. Ein Heizungs-Kühlsystem ist komplexer, da mehr Möglichkeiten ausgewählt werden können, es kann neben heizen und nicht heizen auch noch kühlen. Je mehr Wahlmöglichkeiten uns vorliegen auf bestimmte Situationen zu reagieren, desto flexibler sind wir. Daraus resultiert folgendes Problem: Je mehr Wahlmöglichkeiten vorhanden sind, desto größer ist unser Aufwand eine Entscheidung zu treffen. Die UNO ist zu oft von ihren Wahlmöglichkeiten überfordert, so dass am Ende die Selbstblockade realisiert wird. Anders formuliert, es geht um die Balance einer nationalstaatlichen Ordnung auf Einheit sowie auf eine Ordnung durch Vielfalt.

 

Nationalstaatliche Ordnung? (Einheit)
Auf dem Hintergrund der religiösen Bürgerkriege und der Selbstzerstörung der alten Ordnung suchte Thomas Hobbes (1588 – 1679) nach einem neuen Ordnungsprinzip für die Gesellschaft, die er in der Übertragung aller Einzelwillen auf die absolute Regierungsgewalt des Staates (Leviatan) sah: aus vielen eins (e pluribus unum)

So versucht der Nationalstaat mit Gesetzen, Programmen und Maßnahmen bestimmte Ziele zu erreichen. In Nationalstaaten, in denen Gesetz und Ordnung herrschen, dominiert ein normativer Erwartungsstil. Das heißt, wenn der Nachbar nicht die gesetzliche Nachtruhe einhält, wird die Polizei gerufen, damit sie beim Nachbarn dafür sorgt, dass er sich so verhält, wie es die gegebenen Gesetze vorschreiben. Der normative Erwartungsstil wird auch als „Nichtlernen“ bezeichnet und unterscheidet sich vom kognitiven Erwartungsstil, den Herr Luhmann auch als „Lernen“ bezeichnet. Lernen führt zu einer Erhöhung der Komplexität des lernenden Systems.

Nach dem Reaktorunglück in Japan können die deutschen Befürworter die Enttäuschung in die Reaktorsicherheit durch Lernen oder Nichtlernen behandeln. Es gibt einige, die bleiben bei der Erwartung, das Atomenergie bei der richtigen Anwendungen der Normen und Gesetze sicher ist (Nichtlernen), andere haben ihre Erwartungen geändert und fordern nun die Überprüfung der Normen oder gar den Ausstieg aus der Atomenergie (Lernen führt zu einem komplexeren Weltbild).

Im Laufe der Gesellschaftsgeschichte der Moderne verschiebt sich das Regieren von der Machtkontrolle, über Armutskontrolle zu dem Problem des Umgangs mit dem Nichtwissen. Die Unübersichtlichkeit der gesellschaftlichen Verhältnisse überfordert die nationale Politik.

Die nationalstaatlich organisierten Gesellschaften setzen sich gegenseitig unter Druck, in dem sie sich beobachten und ihre Stärken und Schwächen miteinander vergleichen. Ein paar Beispiele: PISA-Studien, Standortqualität, Steuersätze, ... Genau können Sie dies bei folgenden Autoren nachlesen: strukturelle Globalisierung (Chase-Dunn/Kawano/Brewer 2000), infrastrukturelle Globalisierung (Wilke 2001a), suprastrukturelle Globalisierung (Castells 2000a)

Die Ausbildung lateraler Weltsysteme unterlaufen die nationalstaatliche Einheit =>


Funktionale Differenzierung (Ordnung durch Vielfalt)

Die Zunahme der Komplexität und damit der Lernfähigkeit ist begrenzt, wodurch es zur funktionalen Differenzierung kommt. Dies bedeutet, dass sich Grenzen innerhalb eines Systems bilden, die als Funktionssysteme bezeichnet werden. Herz, Lunge, Niere, Gehirn, können als Funktionssysteme des Menschen gesehen werden, die sich jeweils auf eine bestimmte Funktion spezialisiert haben. In der Gesellschaft heißen diese Wirtschaft, Finanzen, Wissenschaft, Massenmedien, Erziehung, Gesundheit, etc.. Einige Funktionssystem sind vom Nationalen ins Globale ausgewichen und entziehen sich damit dem direkten Zugriff nationalstaatlicher Politik. Sie haben sich zu globalen lateralen Weltsystemen entwickelt: Weltwirtschaft, globale Finanzsysteme, Sportsysteme, Mediensysteme, Forschungssysteme, globaler Tourismus, globale Logistik und viele mehr.
Die lateralen Weltsysteme haben eigene Kompetenzen entwickelt und vertreten eigene Interessen, sie verstehen ihr eigenes Geschäft besser als die Politik. Sie zeigen sich zunehmend unwillig, die Interventionen und Steuerungsversuche der nationalen Politik zu akzeptieren. Siehe dazu Implementationsprobleme (Mayntz 1987, Wildavsky 1973) und Grenzen des Regierens (Dahl 1999; Strange 1995)

 

Bemerkenswerterweise haben die lateralen Weltsysteme Institutionen der Selbststeuerung ausgebildet und können beim Namen genannt werden:

• Handel / Wirtschaft: World Trade Organization (WTO), International Labour Organization (ILO)
• Finanzsystem: Rating-Agenturen, Internationaler Währungsfond (IWF/IMF), Weltbank (WB), Financial Stability (FSF), Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ/BIS), International Organization of Securities Commissions (IOSCO)
• Gesundheit: World Health Organization (WHO), Médecins sans Frontiéres (MSF)
• Medien: Reuters, Allied Press (AP), United Press International (UPI)
• Energie / Sicherheit: (IAEA)
• Sport: Internationales Olympisches Kommittee (IOK/IOC)
• Soziale Hilfe: International Committee of the Red Cross(ICRC), (AI)
• Infrastruktur: International Union of Electrical and Electronic Engineers(IEEE), European Telecommunication Standardization Institute (ETSI)

WTO und WHO wurden von Nationalstaaten gegründet. Andere wie z. B. BIZ und ICRC haben sich gewissermaßen selbst gebildet. Es zeichnet sich ab, dass laterale Weltsysteme fortgeschrittener im Aufbau von Steuerungskompetenzen sind, als der einer globalen Politik.

Wie Sie in den letzten Kapiteln erkennen, stehen uns sehr viele verschiedene theoretische Ansätze zur globalen Steuerung zur Verfügung, deren Autoren um Einfluss und Aufmerksamkeit wetteifern. Im nächsten Kapitel verdichtet Herr Willke diese Vielfalt auf vier Modelle der globalen Systemsteuerung.

 


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